Резюме:Ставка российского правительства традиционную дипломатию и работу государственных институтов не оправдалась. Нашей стране не хватает влияния, связей и, в конечном счете, людей чтобы продавить свою точку зрения в международных кругах. Россия, постоянный член Совета Безопасности ООН, официально признается "недопредставленной" по числу своих граждан работающихся в ООН. В новых реалиях неправительственные организации и даже отдельные граждане могут стать более эффективными инструментом «мягкой силы».
Решение МОК об отстранении сборной России от Олимпийских Игр в Южной Корее в очередной раз вызвало волну дебатов о русофобии и попытках изоляции России. Обвинения в подмене допинг проб в Сочи окончательно обесценили положительный эффект на улучшение международного образа России, который был изначально их целью. На фоне требований о полном отстранении российских атлетов от участия в Корее, выдвинутых антидопинговыми организациями 17 ведущих мировых держав, включая Францию, Японию, Великобританию, Германию и США, итоговое решение МОК о нейтральном статусе выглядит не самым печальным итогом для России.
Особенно примечателен тот факт, что поражение России в МОК произошло на фоне объявленной победы над ИГИЛ в Сирии и начале вывода оттуда основной части российской группировки. Примерно за один и тот же двухлетний период с момента начала воздушной операции в Сирии и появления в СМИ первой информации о допинге в российском спорте «жесткая сила» и «мягкая сила» России добились абсолютно противоположных результатов.
С одной стороны, российские военно-космические силы, флот, спецназ и военные советники при поддержке отечественных дипломатов уверенно выполнили свою задачу и не допустили падения режима Асада, одновременно нанеся сокрушительный удар по террористам.
На другом фронте публичная дипломатия как основное средство «мягкой силы», в лице российских СМИ, общественных деятелей, спортивных организаций, юристов, PR-агентств и самих спортсменов потерпела поражение в попытке доказать свою невиновность. Падение доверия к российскому спорту и к российской власти в целом было настолько глубоким, что мировая общественность легко поверила выводам комиссии Макларена, которые были подкреплены только словами информаторов ВАДА.
Принимая в расчет то, что конфронтация на международной арене будет только усиливаться, от России потребуются дополнительные усилия для отстаивания своей точки зрения и завоевании доверия со стороны западных стран, которые голосовали за отстранение российских спортсменов
Некоторые зарубежные исследователи, признавая усиление роли России за последние годы в информационной и идеологической сфере в многом благодаря более широкому охвату мировой аудитории посредством социальных сетей, канала Russia Today и агентства Sputnik, тем не менее сомневаются в ее способности конкурировать на равных с ведущими странами запада. Американский политолог Джозеф Най - автор самого термина «мягкая сила»- еще в конце 2014г. выразил мнение, что у России уже почти не осталось мягкой силы, которую она могла бы использовать.
В данной статье я постараюсь проанализировать причины слабости российской «мягкой силы» и выяснить направления, по которым еще можно увеличить влияние на международной арене даже в условиях ограниченных финансовых ресурсов.
В самом авторитетном рейтинге ведущих стран мира по критерию «мягкой силы» Softpower30, подготовленном центром Публичной дипломатии Университета Южной Калифорнии и PR-агентством Portland, Россия занимает 27 место вслед за Польшей, Венгрией и Чехией. Возглавляют рейтинг Великобритания, Франция и Германия.
Позиция каждой страны в рейтинге формируется исходя из шести ключевых характеристик международной привлекательности: предпринимательство, государственное управление, культура (включает также спорт), образование, цифровые технологии, и глобальная влияние.
В данной статье упор будет сделан на глобальном влиянии, так как повышение привлекательности России по первым двум пунктам в ближайшее время видится маловероятным, а продвижение культуры, образования и цифровых технологий уже достигло своего предела.
Глобальное влияние включает в себя официальную помощь в целях развития, членство в международных организациях, а также деятельность неправительственных организаций и частных лиц в рамках публичной дипломатии.
Концепция «мягкой силы» не нова для России. Еще в июле 2012 г. президент Путин, выступая на совещании послов и постпредов РФ в Москве, призвал разработать новые технологические подходы к международной работе, основанные на «мягкой силе». 12 февраля 2013 г. «мягкая сила» была официально включена в новую концепцию внешней политики Российской Федерации как- «комплексный инструментарий решения внешнеполитических задач с опорой на возможности гражданского общества, информационно-коммуникационные, гуманитарные и другие альтернативные классической дипломатии методы и технологии».
Конкретные задачи по проецированию российской «мягкой силы» особенно четко прописаны в мандате Россотрудничества, Федерального агентства по делам СНГ, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству, созданном в 2008 и подведомственному МИД РФ. Так, среди главных направлений деятельности агентства наряду с поддержкой соотечественников, продвижением русского языка и культуры, указано содействие международному развитию и народная, или публичная, дипломатия
С момента возвращения в число международных доноров в 2004 г. Россия существенно нарастила объемы помощи с 50 миллионов до 1 миллиарда долл. США в 2016 г. Несмотря на такой высокий рост, соотношение ОПР к валовому национальному доходу (ВНД) в России составляет 0,08, в то время как средний показатель среди стран-участниц Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) выше в пять раз.
Кроме того, около половины российской помощи в международном развитии насчитывает списание долговых обязательств. В 2016-17 гг. Россия списывала долги Киргизии, Кубе, КНДР, Сербии, Сирии и Армении. Такая форма помощи хоть и способствует смягчению экономических трудностей, но совершенно не укрепляет публичный образ России как донора в этих странах, так и на мировой арене.
Видимость международной деятельности России в этой сфере минимизируется также ввиду отсутствия единого центра, который бы объединял в себе функции выработки политики, операционной деятельности, мониторинга и оценки, а также популяризации российской помощи. В США эти функции выполняет USAID, Агентство по международному развитию, а в Германии – GIZ, Немецкое сообщество по международному сотрудничеству.
Примечательно, что, если первая редакция концепции государственной политики Российской Федерации в сфере содействия международному развитию (СМР) от 2007 г. предполагала создание специализированного агентства по СМР «по мере накопления достаточного опыта и объемов российской помощи», то в новом документе, утвержденном в 2014 г., возможность создание такой организации уже не рассматривается. Очевидно, предполагалась что эти функции взяло на себя Россотрудничество. Между тем, в российском правительстве вопросами предоставления международной помощи одновременном занимаются МИД, Минфин, Министерство экономического развития (МЭР), МЧС и другие министерства и ведомства. Роль Минфина заключается в переводе средств нуждающимся странам, МИД совместно с Россотрудничеством курирует культурную и образовательную сферу, а МЧС (в Сирии совместно с Министерством обороны) занимается доставкой гуманитарной помощи.
В сфере ОПР России стоит посмотреть на пример Турции. Именно благодаря своей широкомасштабной гуманитарной деятельности она продолжает удерживаться в рейтинге «мягкой силы», несмотря на серьезную критику со стороны мировой общественности на фоне политических репрессий после неудачного путча и ограничений свободы слова. В 2016 г. Турция выделила рекордные 6,18 миллиарда долларов на программы помощи по всему миру . По отношению ОПР к ВНД Турция находится в числе мировых лидеров. Турецкое агентство по международному развитию, TIKA, изначально созданное в 1992г. для помощи тюркоязычным республикам бывшего СССР, сейчас располагает офисами в 56 странах.
Наиболее примечателен тот факт, что немалую часть этих ресурсов Турция выделяет через международные и национальные НПО. В 2015 г. они получили от правительства 476 миллионов долларов США на свою международную деятельность, в то время, как международным организациям было выделено только 73 миллиона долларов. Турецкие НПО не только оказывают весомую помощь нуждающимся, но и укрепляют «мягкую силу» самой Турции, выступая ее агентами публичной дипломатии.
Увеличение доли НПО в распределении ОПР является и общемировой тенденцией. По оценке Американского Университета Дьюка, национальные и международные некоммерческие организации получают около 15 процентов всех выделенных средств. По разным оценкам экспертов в мире на данный момент насчитывается 6 до 30 тысяч неправительственных организаций, занимающихся операционной деятельностью в развивающихся странах.
Доклад «30 ведущих стран по критерию мягкой силы» отмечает, что основная тенденция состоит в передаче власти от государств к негосударственным субъектам международных отношений, т.е. к корпорациям, неправительственным организациям, многосторонним институтам, группам гражданского общества и даже отдельным индивидуумам. Исследования, проведенные Джозефом Наем, доказывают, что «мягкая сила» гораздо более эффективна, если она максимально отделена от власти и, следовательно, государственной пропаганды.
Преимущество неправительственных организаций состоит в том, что они работают непосредственно с благополучателями, знают их потребности, обладают особыми знаниями и навыками в своей области и способны эффективно организовывать информационно-пропагандистские кампании по изменению поведения, законодательства, норм или государственной политики.
В России НПО формально считаются партнерами правительственных учреждений в работе по «расширение международных общественных связей государства». Однако на практике такая совместная деятельность сведена к минимуму. Непростая ситуация с НПО внутри России очевидно оказывает свое влияние и на международную деятельность российских НПО. На сегодняшний день только 281 НПО из России имеет консультативный статус при Экономическом и Социальном Совете ООН, ключевом органе по работе с организациями гражданского общества. Бельгии представлена в Совете 409 НПО, Франции 866 НПО, а у Бразилии консультативный статус имеют 1357 НПО.
Среди них единицы действительно активны на международной арене. В России примерами международной гуманитарной деятельности российских НПО за рубежом являются Фонд "Справедливая помощь Доктора Лизы», который участвует в доставке гуманитарной помощи в Сирию и организацией лечения сирийских детей в России, и «Русская гуманитарная миссия» под руководством внука Евгения Примакова, Евгения Александровича Примакова. Ограниченные культурно-просветительские проекты в Сирии и Сербии есть у российских православных фондов Святого апостола Павла и Апостола Андрея Первозванного. В открытых источниках нет данных о государственной поддержке этих фондов.
Из действующих за границей российских НПО целевое финансирование получают фонд «Русский мир», Фонд поддержки публичной дипломатии имени А.М. Горчакова, Фонд поддержки и защиты прав соотечественников, Институт демократии и сотрудничества, а также Российский Совет по Международным делам Российский Совет по Международным делам и Международный клуб «Валдай».
Российское правительство в своих международных гуманитарных операциях абсолютно не использует потенциал общества Российского Красного Креста. Эта общественная организация, хоть и по уставу независима от государства, но благодаря высокому авторитету самого Международного движения Красного Креста и Красного Полумесяца могла бы укреплять положительный образ России как среди благополучателей в кризисных точках мира, так и среди других стран, которые уже давно поддерживают международную деятельность своих национальных обществ.
Красные Кресты США, Великобритании, Дании, Норвегии и Нидерландов являются крупнейшими игроками на мировой гуманитарной арене, наряду с самой Международной Федерацией и Международным Комитетом Красного Креста. Общество Турецкого Красного Полумесяца c ежегодным бюджетом в 200 миллионов долларов США за последние десять лет оказывало помощь нуждающимся в 78 странах.
Согласно концепции Россотрудничества, опорой публичной дипломатии и ресурсом для продвижения внешнеполитических интересов государства должен стать «русский мир», наши граждане, бывшие россияне и прочие иностранные граждане, которым важен русский язык и русская культура. Именно такой опоры и не хватило нашей стране в МОК и ВАДА.
На волне публичных баталий по поводу бойкота Игр в Пхёнчхане чемпионка мира по лёгкой атлетике и спортивный комментатор Иоланда Чен в интерьвью АИФ отметила, что для отстаивания интересов в международных спортивных организациях России явно не хватило там своих представителей. Похожее мнение выразил еще в прошлом году и Вячеслав Фетисов, который видит одной из причин сегодняшних трудностей с ВАДА в нежелании его приёмника на посту министра спорта Виталия Мутко активно участвовать в работе этого агентства и сменить самого Фетисова на посту председателя комиссии спортсменов ВАДА.
Попробуем разобраться c ситуаций низкого российского представительства в международных организациях и ее причинах на примере ООН. Видя по телевизору блестящие выступления в ООН министра иностранных дел Лаврова и жесткие баталии с американскими коллегами постоянного представителя России в ООН Чуркина и его приёмника Небензя, мы привыкли считать наше положение в ООН прочным, а нашу точку зрения четко выраженной. Между тем, даже при наличии таких одаренных дипломатов, их роль является лишь верхушкой айсберга в международной многосторонней дипломатии.
Под поверхностью воды скрыта работа множества технических комитетов и отдельных экспертов, вырабатывающих стандарты и правила игры, закулисные переговоры, а также простое человеческое взаимопонимание и взаимопринятие, основанное на формальном и неформальном общении. Именно в процессе такого общения есть возможность передать собеседнику свою точку зрения и сблизить свои позиции. Безусловно, сотрудники ООН согласно уставу этой организации, не имеют право получать указания от своих правительств. Тем не менее, работая непосредственно с благополучателями в развивающихся странах, сотрудниками иностранных правительств, своими коллегами из международных организаций, россияне все равное являются неформальными послами своей страны и участвуют в народной дипломатии.
По данным на 2019 г. в ООН работало 620 граждан России в профессиональной категории (P), имеющих голубой паспорт ООН. Еще 385 россиян было занято в качестве секретарей, ассистентов, сотрудников службы безопасности, а также сотрудников Московского офиса ООН. Большинство россиян представлено в Секретариате ООН в Нью-Йорке и миротворческих миссиях. В специализированных агентствах ООН, за исключением МАГАТЭ, это число еще более скромное. Например, в Программы развития Организации Объединенных Наций (ПРООН), ведущем агентстве ООН по международному развитию с офисами в 166 странах мира, работает только 17 россиян, число равнозначное гражданам Кот д'Ивуара.
| Страна-член ООН | Профессиональных сотрудников в 1996 г. | Профессиональных сотрудников в 2016 г. | Профессиональных сотрудников в 2019 г. | Взносы в ООН (млн. долл. США) |
|---|---|---|---|---|
| США | 1941 | 3212 | 3414 | 1,200 |
| Франция | 1248 | 2059 | 2366 | 118 |
| Великобритания | 1017 | 1656 | 1814 | 108 |
| Италия | 655 | 1462 | 1805 | 91 |
| Канада | 646 | 1244 | 1437 | 71 |
| Германия | 702 | 1249 | 1445 | 155 |
| Испания | 316 | 876 | 1131 | 59 |
| Китай | 317 | 588 | 829 | 192 |
| Россия | 564 | 549 | 620 | 75 |
| Бельгия | 507 | 380 | 536 | 21 |
Если мы сравним количество россиян с представителями других постоянных членов Совета Безопасности, то тут цифры просто поражают. Среди профессиональных сотрудников ООН насчитывается 3,414 американцев, 2,366 французов и 1,814 граждан Великобритании. Наша страна, являясь одним из основателей ООН, отстает даже отношению к странам, которые даже не являются кандидатами в постоянные члены Совбеза. Италия располагает числом сотрудников превышающих число россиян более чем в два, а Испания в полтора раза.
Безусловно, такой четырехкратный разрыв по сравнению с Франций и трехкратный с Великобританией можно объяснить разным уровнем взноса в бюджет ООН, в чем Россия точно уступает. Однако, Канада при сопоставимом взносе обладает вдвое большим количеством сотрудников, а Бельгия при взносе в 21 против 75 миллиона долларов США у России представлена почти таким же количеством сотрудников.
Еще интереснее посмотреть на представительство России в ООН в исторической перспективе. За последние двадцать лет организация росла, появлялись новые направления работы, открывались новые агентства. С 1996 по 2016 гг. количество профессиональных сотрудников ООН выросло почти вдвое, с 18031 до 33810 человек. Большинство стран сумело гибко подстроиться под ситуацию, подготовить специалистов в новых областях и упрочить свои позиции в ООН. За эти годы Франция увеличила свое представительство почти в два раза, а Италия почти в три.
Число россиян в ООН не только не увеличилось, а даже сократилось с 564 до 541 человек. Особенно печально здесь то, что эти годы в отличии от советских времен были временем полной открытости страны. Информация свободно распространялась через интернет, россияне учили иностранные языки, ездили обучаться за границу, создавались фонды поддержки «русского мира» и соотечественников за рубежом, была принята концепция публичной дипломатии.
Попробуем разобраться в причинах такой низкой представленности наших сограждан в организациях системы ООН и рассмотреть основные слабые стороны государственной политики в этой сфере.
Бесспорно, конкуренция на должности в Секретариате и агентствах ООН является чрезвычайно высокой, и на некоторые позиции, особенно в Отделе по политическим вопросам, претендуют до 800 кандидатов из 100 различных стран. Однако здесь дело явно не в низком уровне подготовки российских специалистов. Скорее речь идет о недостаточном международном опыте и отсутствии поддержки со стороны государства, которая могла бы выражаться в распространении информации и принятии программ по целенаправленному привлечению своих граждан в международные институты.
Для получения должности специалиста в ООН в большинстве случаев требуется уже начальный опыт работы в ООН, либо иной схожий международный опыт в правительственной или неправительственной организации. Для многих специалистов таким стартовым опытом является Программа молодых специалистов ООН (Junior Professionals Programme, JPO), финансируемая не ООН, а непосредственно страной, которую представляет кандидат. Программа предполагает прием на работу в ООН специалистов возрастом до 32 лет и обладающих опытом работы минимум два года на начальные профессиональные должности в системе ООН (P-1 и P-2). В участников программы входят все остальные постоянные члены Совбеза, а также еще тридцать других государств, таких как, например, КНДР, Турция и Монголия. Россия в такой программе не участвует.
Даже если не брать в расчет фактор дополнительных финансовых затрат, Российское правительство и, прежде всего, МИД не способствует продвижению россиян на должности в международных организациях.
Возьмем пример ОБСЕ - организации гораздо более географически близкой и, в свете последних украинских событий не менее важной, чем ООН. Основные вакансии там заполняются посредством секондмента, то есть временно прикомандированных сотрудников, выдвинутых странами-участницами. По данным отчета ОБСЕ за 2017 г., Россия представила только 12 кандидатов на такие должности, в то время как Италия 128, Грузия 67, а Канада – 110 человек.
Здесь опять же не работает формула о зависимости кадровой представленности от вклада в бюджет организации. Венгрия, которая вносит сумму в десять рад меньшую, чем Россия, обладает таким же количеством прикомандированных сотрудников- 11 человек. У Италии таких сотрудников 38, Германии 33, а у США, которые географически к Европе даже и не относятся, 35 человек.
2018 г. официально объявлен в России годом добровольца и волонтера. Считается, что в России около семи миллионов человек вовлечены в волонтерское движение и это число растет с каждым годом. Однако мало кто в России знает, что существует Программа добровольцев ООН (United Nations Volunteers, UNV), которая мобилизует тысячи добровольцев для работы в гуманитарных и миротворческих миссиях. В отличии от неоплачиваемой стажировке в ООН (internship), добровольцы ООН получают ежемесячное денежное пособие, им оплачивается проезд до места назначения и обратно, страховка и компенсация за транспортировку личных вещей. Такой международный волонтерский опыт, без сомнения, пригодился бы нашим гражданам для продолжения карьера как в России, так и за границей.
По статистике этой программы за 2017 г., только 13 человек представляли нашу страну, в то время как из Франции было 175 добровольца, из Италии 105 и 103 из Испании. Такой разрыв, впрочем, не удивителен, учитывая тот факт, что информация об этой программе есть на сайтах МИД всех вышеуказанных стран, за исключением МИД России.
Отсутствие общедоступной информации о возможностях трудоустройства и волонтерской деятельности в ООН как на сайте МИД, так и на сайтах других министерств и ведомств наряду с монополизацией темы международной дипломатией на уровне МГИМО и Москвы является серьезным препятствием и ограничивает возможности притока свежей силы из других регионов в публичную дипломатию России. В этой связи стоит говорить не о попытках изоляции России со стороны ее политических соперников, а о самоизоляции страны в человеческом и информационном поле, несмотря на заявленную приверженность принципам публичной дипломатии и поддержки соотечественников.
Возвращаясь к началу статьи и теме спорта, можно сделать вывод, что Российское представительство в ООН и особенно в ее специализированных агентствах точно отражает ситуацию и в таких международных организациях, как МОК, ВАДА и спортивные федерации. Ставка на традиционную дипломатию и работу государственных институтов не оправдалась. России не хватило влияния, связей и, в конечном счете, людей чтобы продавить свою точку зрения в международных спортивных кругах.
Мир меняется, и вместе с ним кардинально меняются подходы к международным отношениям. Деятельность таких институтов, как Россотрудничество, МИД, МЧС, а также Russia Today и Sputnik не способно существенно улучшить положительный образ страны, так как они связаны напрямую с государством и для западной общественности несут неприятный оттенок «пропаганды». В новых реалиях неправительственные организации и даже отдельные граждане могут стать более эффективными инструментом «мягкой силы». Чтобы играть на равных с чемпионами «мягкой сила» России необходимо адаптироваться к новым условиям и отказаться от попыток самоизоляции в сфере международной публичной дипломатии. Усилия государственных учреждений должны подкрепляться деятельностью российских НПО в сфере международного развития и ее граждан в международных организациях.
Децентрализация публичной дипломатии между тем потребует централизации усилий на уровне правительства через создание единого агентства международного развития и принятие единой политики по стимулированию участия российских граждан в работе международных организаций.